建立現(xiàn)代財政制度是黨的十八屆三中全會立足全局、面向未來提出的重要戰(zhàn)略思想，是中央科學(xué)把握現(xiàn)代國家發(fā)展規(guī)律作出的重大決策部署，抓住了全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對於完善中國特色社會主義制度、全面建成小康社會和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

建立現(xiàn)代財政制度的重要性和緊迫性

財政制度安排體現(xiàn)政府與市場、政府與社會、中央與地方關(guān)系，涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各個方面。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視財稅體制改革和財政制度建設(shè)。新中國成立以來，我國財稅體制歷經(jīng)多次調(diào)整，大體上經(jīng)歷了從“統(tǒng)收統(tǒng)支”到“分灶吃飯”的包干制、再到“分稅制”的沿革歷程。其中，1994年實施的分稅制改革是我國財政制度建設(shè)的裡程碑。分稅制財政體制的建立及其后的調(diào)整完善和穩(wěn)健運行，為建立現(xiàn)代財政制度奠定了良好基礎(chǔ)，充分調(diào)動了地方、企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，實現(xiàn)了政府財力增強與經(jīng)濟(jì)高速增長的雙贏目標(biāo)，增強了中央宏觀調(diào)控能力，對推動建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)對外開放、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。

當(dāng)前，我國已進(jìn)入全面建成小康社會的決定性階段，既面臨前所未有的發(fā)展機遇，也面臨前所未有的風(fēng)險挑戰(zhàn)，尤其是發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出。這些問題從機制上看，都與現(xiàn)行財稅體制改革不到位有一定關(guān)系。就財政自身而言，隨著國內(nèi)外形勢和我國發(fā)展階段的變化，現(xiàn)行財稅體制的制度優(yōu)勢正在削弱。主要表現(xiàn)：一是預(yù)算管理制度的完整性、科學(xué)性、有效性和透明度不夠，預(yù)算管理偏重收支平衡狀態(tài)，支出預(yù)算約束偏軟，不利於依法治稅和人大監(jiān)督。二是稅收制度不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改革、轉(zhuǎn)型的新形勢，特別是在解決產(chǎn)能過剩、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的功能較弱，稅收優(yōu)惠政策過多過濫，不利於公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境建設(shè)。三是中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分存在不清晰、不合理、不規(guī)范等問題，轉(zhuǎn)移支付制度不完善，項目過多，規(guī)模過大，資金分散，常有配套，不利於建設(shè)財力與事權(quán)相匹配的財政體制和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。四是財政收入中低速增長與支出剛性增長矛盾加劇，加之支出結(jié)構(gòu)固化僵化，財政赤字和債務(wù)風(fēng)險加速積聚，財政中長期可持續(xù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、加快轉(zhuǎn)變政府職能的迫切需要，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的必然要求，是建立健全現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)國家長治久安的重要保障。當(dāng)前和今后一個時期，全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，要求我們圍繞建立現(xiàn)代財政制度這一重大任務(wù)，堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，遵循社會主義市場經(jīng)濟(jì)原則，立足基本國情，借鑒國際經(jīng)驗，以現(xiàn)行體制為基礎(chǔ)，堅持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合，深化財稅體制改革，加快形成有利於轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、有利於建設(shè)公平統(tǒng)一市場、有利於基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)代財稅體制機制。

建立完整、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度

現(xiàn)代政府預(yù)算制度是現(xiàn)代財政制度的基礎(chǔ)。預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明，三者有機銜接、相互制衡，是現(xiàn)代預(yù)算管理制度的核心內(nèi)容。當(dāng)前，應(yīng)重點推進(jìn)以下幾個方面的改革和制度建設(shè)。

改進(jìn)年度預(yù)算控制方式。根據(jù)現(xiàn)行預(yù)算法相關(guān)規(guī)定，目前我國預(yù)算審批包括收入、支出和收支平衡三個方面內(nèi)容，但核心是收支平衡，而不是支出規(guī)模與政策，這在客觀上容易帶來預(yù)算執(zhí)行“順周期”問題。也就是說，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行時，一些財稅部門為了完成收入任務(wù)可能收“過頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”﹔當(dāng)經(jīng)濟(jì)過熱時，財稅部門完成收入任務(wù)后又容易搞“藏富於民”，該收不收，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。這既不利於依法治稅，也會影響政府逆周期調(diào)控政策效果。因此，《決定》明確提出，“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展?！迸c此同時，收入預(yù)算應(yīng)從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性。這是我國預(yù)算審批制度的重大改革，必將有利於加強人大對政府預(yù)算的審查監(jiān)督，也有利於改善政府宏觀調(diào)控、促進(jìn)依法治稅。

建立跨年度預(yù)算平衡機制。預(yù)算審核重點由財政收支平衡狀態(tài)向支出政策拓展后，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)為預(yù)期性，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果有別於預(yù)算預(yù)期的平衡狀態(tài)將成為常態(tài)，特別是年度預(yù)算赤字可能突破。要進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范超收收入的使用管理，原則上不安排當(dāng)年支出。年度預(yù)算執(zhí)行超赤字，要建立跨年度彌補機制。為確保財政的可持續(xù)，全國年度總赤字規(guī)模應(yīng)設(shè)置一定的警戒線。為實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡，還應(yīng)抓緊研究實行中期財政規(guī)劃管理，增強財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性。

清理規(guī)范重點支出掛鉤機制。據(jù)統(tǒng)計，目前與財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤的重點支出涉及教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計劃生育等7類，2012年僅財政安排的這7類重點支出即佔全國財政支出的48%。支出掛鉤機制在特定發(fā)展階段為促進(jìn)上述領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用，但也不可避免地導(dǎo)致財政支出結(jié)構(gòu)固化僵化，肢解了各級政府預(yù)算安排，加大了政府統(tǒng)籌安排財力的難度，而且不符合社會事業(yè)發(fā)展規(guī)律，容易引發(fā)攀比，甚至導(dǎo)致部分領(lǐng)域出現(xiàn)了財政投入與事業(yè)發(fā)展“兩張皮”、“錢等項目”、“敞口花錢”等問題。這也是造成專項轉(zhuǎn)移支付過多、預(yù)算管理無法全面公開、資金投入重復(fù)低效的重要原因。為此，《決定》明確提出，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不採取掛鉤方式。”這有利於增強財政投入的針對性、有效性和可持續(xù)性。各級財政部門要實事求是地推進(jìn)清理規(guī)范工作，並繼續(xù)把這些領(lǐng)域作為重點予以優(yōu)先安排，確保有關(guān)事業(yè)發(fā)展的正常投入。

完善轉(zhuǎn)移支付制度。完善一般性轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長機制。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，促進(jìn)地區(qū)間財力均衡，重點增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺減收增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目。大幅度減少轉(zhuǎn)移支付項目，歸並重復(fù)交叉的項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項，對保留的專項進(jìn)行甄別，屬於地方事務(wù)且數(shù)額相對固定的項目，劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，並根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展及時清理專項轉(zhuǎn)移支付項目。

建立政府性債務(wù)管理體系。為切實加強政府債務(wù)管理、防范和化解財政風(fēng)險，《決定》提出，“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制。”這意味著建立在地方政府信用評級基礎(chǔ)上地方發(fā)債的管理體制。

實施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度。借鑒國際經(jīng)驗，從我國實際情況出發(fā)，注重頂層設(shè)計、明確實施步驟，積極穩(wěn)妥推進(jìn)預(yù)算公開。逐步擴(kuò)大公開范圍、細(xì)化公開內(nèi)容，不斷完善預(yù)算公開工作機制，強化對預(yù)算公開的監(jiān)督檢查，逐步實施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度。