黨的十八屆四中全會(huì)提出，要完善立法體制機(jī)制。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。那么，“良法”是怎樣“煉成”的？四中全會(huì)在這方面提出許多新要求，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。
　　一是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。四中全會(huì)提出，要加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題決策的程序，并從范圍、主體和責(zé)任等方面作了具體規(guī)定。加強(qiáng)黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)為黨的執(zhí)政地位和使命所決定。在法治國(guó)家，執(zhí)政黨治國(guó)理政必須以法律作為基礎(chǔ)，法律本身也是執(zhí)政黨政治主張的具體體現(xiàn)。從地方人大的實(shí)踐看，目前黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)形成了一定制度，如黨委聽(tīng)取人大常委會(huì)黨組立法規(guī)劃、計(jì)劃制定的匯報(bào)，回復(fù)有關(guān)立法重要問(wèn)題的請(qǐng)示等。但與四中全會(huì)的要求相比，仍有進(jìn)一步加強(qiáng)和完善的空間。比如，如何在完善對(duì)人大立法工作領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)政府立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，形成黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的整體格局；　如何增強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)黨委重要決策與立法的及時(shí)有效銜接；如何根據(jù)加強(qiáng)立法協(xié)商的要求，協(xié)調(diào)好人大、政府、政協(xié)黨組的關(guān)系等等。黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是一種政治領(lǐng)導(dǎo)，主要通過(guò)發(fā)揮常委會(huì)黨組，常委會(huì)組成人員、人民代表和立法機(jī)關(guān)中黨員的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用來(lái)實(shí)現(xiàn)，但這還不夠。黨委還應(yīng)加強(qiáng)黨內(nèi)法治領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建設(shè)和專業(yè)隊(duì)伍的建設(shè)，這樣才能真正肩負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任來(lái)。
　　二是發(fā)揮人大主導(dǎo)作用。人民代表大會(huì)及其常委會(huì)是行使國(guó)家立法權(quán)的重要主體。發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，是根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)法制建設(shè)提出的新要求而作出的重要決定。我們現(xiàn)在正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，社會(huì)階層分化、利益訴求多元的情況必然會(huì)反映到立法工作中來(lái)。同時(shí)，國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化目標(biāo)的提出，對(duì)正確處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系也提出了新的要求。人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是法定的民意反映主渠道。發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，有利于更好地體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的地位，代表和平衡好各方利益關(guān)系，克服當(dāng)前立法中的不足。我國(guó)地方立法長(zhǎng)期以來(lái)都依賴政府部門(mén)擔(dān)任法案起草工作。這樣雖然發(fā)揮了行政部門(mén)熟悉業(yè)務(wù)的專長(zhǎng)，但弊端是不可避免帶有部門(mén)利益的痕跡，影響立法的公正性。四中全會(huì)提出，人大及其常委會(huì)要組織有關(guān)部門(mén)參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度，增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委比例，依法建立健全立法部門(mén)專家顧問(wèn)制度。這些要求從工作定位、組織保證、智力支持等方面，為人大發(fā)揮立法主導(dǎo)作用創(chuàng)造了條件。發(fā)揮人大主導(dǎo)作用，并不等于替代和包攬所有的立法事務(wù)。這個(gè)主導(dǎo)主要體現(xiàn)在對(duì)法意的準(zhǔn)確把握和堅(jiān)持，立法程序的科學(xué)設(shè)計(jì)和執(zhí)行，以及工作的組織協(xié)調(diào)和服務(wù)上。一句話，是一種思想、制度和方法意義上的主導(dǎo)。
　　三是明確立法權(quán)力邊界。四中全會(huì)提出，對(duì)部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估；加強(qiáng)法律解釋工作，及時(shí)明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)；　明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。這是從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，對(duì)立法權(quán)配置和使用作出的新的調(diào)整，很有現(xiàn)實(shí)意義。從本質(zhì)上看，立法工作是各方利益表達(dá)、參與、協(xié)商的政治過(guò)程，在這一過(guò)程中保持立法決策的客觀性、公正性顯得尤其重要。引入第三方評(píng)估看上去是個(gè)技術(shù)問(wèn)題，實(shí)際上是防止部門(mén)利益法制化、提高立法效率的重要舉措。法律的生命在于實(shí)施。由于我們國(guó)家法治的社會(huì)基礎(chǔ)還不是很牢固，地區(qū)發(fā)展的差別又比較大，在法律的理解和實(shí)際執(zhí)行中經(jīng)常會(huì)碰到如何正確理解和適用的問(wèn)題。把加強(qiáng)法律解釋工作作為立法機(jī)關(guān)的重要職能，有助于改變法律立完了事、解釋政出多門(mén)的現(xiàn)象，增強(qiáng)法律實(shí)施的嚴(yán)肅性。此外，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家、省市兩級(jí)立法體制，這對(duì)保持法制的統(tǒng)一和立法質(zhì)量起到了積極作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，其負(fù)面作用也顯現(xiàn)出來(lái)。立法權(quán)的集中，不能有效及時(shí)解決不同地區(qū)的問(wèn)題，導(dǎo)致法律資源的空放，影響了法律的權(quán)威性。因此，這次立法權(quán)的適度下移，有助于更好發(fā)揮立法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保障作用。
　　（作者為上海市人大法工委副主任）