解答專家

王琦，中央黨校（國家行政學(xué)院）黨的建設(shè)教研部副教授

“形象工程”“政績工程”等違紀(jì)行為如何認(rèn)定和處理？

答：一、條文的規(guī)定和主旨

此次新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《條例》）第五十七條規(guī)定：

黨員領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀錯(cuò)位，違背新發(fā)展理念、背離高質(zhì)量發(fā)展要求，給黨、國家和人民利益造成較大損失的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。

搞勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭�、“政績工程”的，從重或者加重處分�?/p>

“形象工程”“政績工程”不僅脫離實(shí)際、勞民傷財(cái)，損害群眾的切身利益；而且往往由于領(lǐng)導(dǎo)干部急功近利、貪圖虛名，為撈取個(gè)人政治資本所致，極易助長弄虛作假、奢侈浪費(fèi)的不良風(fēng)氣，污染一方政治生態(tài)，敗壞黨和政府形象，政治危害極大。因此，此次《條例》的修訂將搞勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭薄罢�績工程”行為由違反群眾紀(jì)律調(diào)整到違反政治紀(jì)律。

二、違紀(jì)行為構(gòu)成要件

由《條例》第五十七條的規(guī)定可以看出，一方面，符合第二款規(guī)定的違紀(jì)構(gòu)成要件前提是符合了第一款規(guī)定的違紀(jì)構(gòu)成要件。因此，認(rèn)定“形象工程”“政績工程”，要與第五十七條第一款規(guī)定的內(nèi)容結(jié)合起來。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展要成為領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀的重要內(nèi)容。搞“形象工程”“政績工程”，歸根到底是政績觀的錯(cuò)位。另一方面，第二款在第一款的基礎(chǔ)上規(guī)定了“從重或者加重處分”，作為第一款的加重要件，意味著所搞的工程并非簡單的工作上的形式主義、官僚主義，而是給黨、國家和人民利益造成了較為嚴(yán)重的損失、損害，偏離新發(fā)展理念、背離高質(zhì)量發(fā)展要求的程度也更大。最后，需要注意的是違紀(jì)主體為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。具體而言，在認(rèn)定中應(yīng)注意以下幾點(diǎn)。

其一，行為的本質(zhì)在于違背新發(fā)展理念、背離高質(zhì)量發(fā)展的要求。勞民傷財(cái)意味著在財(cái)政吃緊情況下，不顧群眾需要，脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，新建或投入非必要、非急需的工程項(xiàng)目，“只要面子不要里子”。

其二，行為的后果給黨、國家和人民利益造成了較大損失，或者造成了較大的財(cái)政浪費(fèi)、資源浪費(fèi)，或者錯(cuò)失了發(fā)展機(jī)遇，影響了人民群眾的民生福祉。可根據(jù)以下因素綜合判斷后果或情節(jié)的嚴(yán)重程度：在形象工程上支出了多少財(cái)政、造成的資源浪費(fèi)的程度、違背新發(fā)展理念和背離高質(zhì)量發(fā)展要求的嚴(yán)重程度、對(duì)該地區(qū)該領(lǐng)域的發(fā)展機(jī)遇造成多大影響、人民群眾對(duì)工程的不滿情緒、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是不是“明知故犯”，等等。

其三，主觀心態(tài)上具有故意或者過失。要么是明知自己的行為屬于政績觀的錯(cuò)位，違背新發(fā)展理念，背離高質(zhì)量發(fā)展要求，會(huì)給黨、國家和人民利益造成較大損失，仍希望或者放任結(jié)果的發(fā)生。建工程搞項(xiàng)目，只想著為官在面上留下什么，“不怕群眾不滿意，就怕上級(jí)不注意”，脫實(shí)就虛“搞形式”、寅吃卯糧“鋪攤子”、浮夸作秀“求顯績”；要么因?yàn)槟芰Σ蛔�，判斷失誤，對(duì)什么是高質(zhì)量發(fā)展認(rèn)識(shí)不清，對(duì)局部利益和整體利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益的把握存在偏差，沒有充分認(rèn)識(shí)到所上的項(xiàng)目與正確的政績觀背道而馳，對(duì)項(xiàng)目的有用性未經(jīng)科學(xué)論證，對(duì)項(xiàng)目的可行性未展開充分調(diào)研，進(jìn)而客觀上造成了黨、國家和人民利益的較大損失。

三、相關(guān)法規(guī)和紀(jì)法銜接

《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定：“對(duì)一切搞勞民傷財(cái)?shù)摹�形象工程’和‘政績工程’的行為，要�?yán)肅問責(zé)追責(zé)，依紀(jì)依法處理。”《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下規(guī)定》第五條第（四）項(xiàng)將“搞‘形象工程’‘政績工程’亂作為”確定為不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的情形，相應(yīng)須根據(jù)其一貫表現(xiàn)和工作需要，區(qū)分不同情形，采取平職調(diào)整、轉(zhuǎn)任職級(jí)公務(wù)員、免職、降職等方式予以調(diào)整處理，符合提前退休條件的可以辦理提前退休。

《刑法》第三百九十七條規(guī)定了濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪。如果違紀(jì)黨員干部搞勞民傷財(cái)?shù)摹靶蜗蠊こ獭焙汀罢�績工程”的行為已涉嫌觸犯濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪，根據(jù)《條例》第三十五條關(guān)于紀(jì)法銜接的規(guī)定，按照其受到的刑事判決、行政處罰和政務(wù)處分給予相應(yīng)的黨紀(jì)處分。

四、典型案例

例如，福建省廈門市人大常委會(huì)原主任陳家東在擔(dān)任漳州市委書記期間，為了早出政績、快出顯績，未經(jīng)調(diào)研論證便花費(fèi)2.11億元打造6座仿古驛站，最終導(dǎo)致長期荒廢閑置，成了“半拉子工程”。

湖南省湘潭市委原書記曹炯芳上任后為“盡快見到政績”，在全市大拆大建，累計(jì)鋪排項(xiàng)目345個(gè)。他的濫權(quán)妄為，造成包括楊梅洲大橋在內(nèi)的33項(xiàng)工程爛尾。

河南省信陽市息縣在推進(jìn)人居環(huán)境整治工作中，脫離實(shí)際、違背干部群眾意愿隨意決策，出臺(tái)文件“一刀切”要求定期清理本地區(qū)國道、省道、縣道等主干路兩側(cè)野樹雜草，留茬高度在10厘米左右。只顧“面子”、不顧“里子”，對(duì)主干路兩側(cè)可視范圍和領(lǐng)導(dǎo)干部調(diào)研檢查經(jīng)常走的線路整治標(biāo)準(zhǔn)要求過高，但卻放任村內(nèi)環(huán)境特別是背街小巷臟亂差；對(duì)公路沿線某村莊12戶房屋“刷白墻”“加青瓦”，但對(duì)村內(nèi)其他房屋未作任何整修，形成鮮明反差，造成整治工作變形走樣。檢查考評(píng)過多過頻、層層加碼，信陽市實(shí)行“每月一暗訪一通報(bào)、一季度一考評(píng)”，息縣實(shí)行“每日一通報(bào)、每周一排序、每半月一評(píng)比、每月一獎(jiǎng)懲”，項(xiàng)店鎮(zhèn)頻繁開展督導(dǎo)檢查、觀摩評(píng)比，采取貼照片等方式通報(bào)排名靠前、靠后的村黨支部書記，增加基層干部和群眾負(fù)擔(dān)。

新疆維吾爾自治區(qū)墨玉縣委原書記張冠軍亂作為、假作為，搞“形象工程”“政績工程”。2017年至2023年，張冠軍在鄉(xiāng)村振興迎檢等工作中弄虛作假搞“面子工程”，花費(fèi)大量財(cái)政資金在農(nóng)業(yè)園區(qū)大門等位置安裝大型電子顯示屏、建設(shè)參觀通道，多次組織養(yǎng)殖戶臨時(shí)集中以制造市場(chǎng)繁榮、交易活躍假象；在項(xiàng)目推進(jìn)中重規(guī)模、輕效益，重立項(xiàng)、輕管理，導(dǎo)致大量資產(chǎn)長期閑置，浪費(fèi)巨額財(cái)政資金。

五、預(yù)防要點(diǎn)

首先，領(lǐng)導(dǎo)干部要提高思想認(rèn)識(shí)和政治站位。搞“政績工程”和“形象工程”，直接反映出領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀出現(xiàn)了偏差，有的一心追求“顯績”，認(rèn)為教育、醫(yī)療、生態(tài)等領(lǐng)域周期長、見效慢，對(duì)個(gè)人的升遷提職起不到幫助；有的懷著謀取私利的目的，因?yàn)椤罢�績工程”在資金和體量上都不是小數(shù)目，從而為中飽私囊提供了便利條件。因此，為防止出現(xiàn)“形象工程”“政績工程”，首先要求領(lǐng)導(dǎo)干部在思想上培育正確的政績觀，提高“政治三力”，立足長遠(yuǎn)，心懷全局，求真務(wù)實(shí)，站穩(wěn)人民立場(chǎng)，傾聽民之所求，解決民之所盼。

其次，客觀上完善機(jī)制。一方面，完善政績考核機(jī)制，要持續(xù)調(diào)整“唯GDP論英雄”的模式，具體問題具體分析。例如，有些地方經(jīng)濟(jì)指標(biāo)宜更突出，有些地方宜更側(cè)重生態(tài)指標(biāo)，有些地方民生問題則相對(duì)迫切，考核機(jī)制要“量體裁衣”，使考核導(dǎo)向更精準(zhǔn)、更符合地區(qū)實(shí)際。另一方面，實(shí)施項(xiàng)目工程要納入程序化、法治化、制度化的軌道，完善論證、聽證機(jī)制，實(shí)事求是，深入群眾，問需于民、問效于民，堅(jiān)持民主決策、科學(xué)決策。

最后，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，形成震懾。一方面，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部決策用權(quán)加強(qiáng)監(jiān)督，促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等多方面相貫通，形成監(jiān)督合力。另一方面，健全責(zé)任追究制度，誰搞“形象工程”給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來后遺癥，就要嚴(yán)肅追責(zé)，讓領(lǐng)導(dǎo)干部在決策用權(quán)時(shí)心存敬畏，對(duì)歷史和人民負(fù)責(zé)。

六、各地開展的整治活動(dòng)

今年以來，不少地方出臺(tái)了針對(duì)性措施，開展集中整治活動(dòng)。例如，2024年5月11日，河南省南召縣針對(duì)“政績工程”“面子工程”“新形象工程”問題開展集中整治，聚焦2016年以來新建或投入使用民生項(xiàng)目、鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目、文旅項(xiàng)目、基建工程、數(shù)字系統(tǒng)、黨建設(shè)施、黨性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、離退休干部康養(yǎng)基地等，督促主管監(jiān)管部門和地方黨委政府重點(diǎn)排查糾治勞民傷財(cái)“造盆景”、違規(guī)舉債建“地標(biāo)”、鄉(xiāng)村振興建設(shè)項(xiàng)目盲目上馬、民生設(shè)施建設(shè)爛尾閑置、人居環(huán)境整治“刷白墻”等突出問題，嚴(yán)肅查處失職失責(zé)、違紀(jì)違法及背后的不正之風(fēng)和腐敗問題。

黑龍江綏芬河市“新形象工程”專項(xiàng)整治工作專班在《關(guān)于受理“新形象工程”問題監(jiān)督舉報(bào)的通告》中明確，重點(diǎn)整治2021年以來，在財(cái)政吃緊情況下，不顧群眾需要和當(dāng)?shù)貙?shí)際，新建或投入非必要、非急需的8類“新形象工程”，具體包括：一是忽視當(dāng)?shù)刈匀�、人文條件，為掙“名聲”、增政績，熱衷向有關(guān)協(xié)會(huì)和機(jī)構(gòu)拉關(guān)系、找贊助，爭創(chuàng)“創(chuàng)新城”“智慧城”“幸福城”，鉆營各式各樣的“百強(qiáng)縣”稱號(hào)，打造與自身實(shí)際不符的城市“名片”。二是無視群眾實(shí)際需求，打著“為民謀福祉”的幌子超規(guī)模建設(shè)沒有收益的民生類項(xiàng)目，打造豪華的“市民之家”“辦事大廳”“群眾文體館”，農(nóng)家書屋管理不善導(dǎo)致利用率不高，嚴(yán)重缺水地區(qū)高成本建濕地公園，甚至過度舉債，擠占教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生保障投入。三是為追求短期拉動(dòng)效益、表面風(fēng)光，盲目上馬大型景觀項(xiàng)目，脫貧縣大肆舉債建旅游區(qū)、“借新債還舊債”維持日常運(yùn)行，資金投入、運(yùn)營服務(wù)等跟不上導(dǎo)致倒閉或爛尾。四是熱衷在政府?dāng)?shù)字化建設(shè)中建巨幅大屏，搞重復(fù)建設(shè)、層層建設(shè)，“換一任領(lǐng)導(dǎo)換一個(gè)系統(tǒng)”，數(shù)字資源共享不足，平臺(tái)使用率不高淪為“擺設(shè)”。五是豪華“辦節(jié)”，片面追求“人氣”，不計(jì)成本跟風(fēng)大辦音樂節(jié)、以城市命名的論壇、旅發(fā)大會(huì)等，為場(chǎng)地建設(shè)、樂隊(duì)出場(chǎng)支付高額費(fèi)用。六是創(chuàng)建文明城市只注重做“表面文章”，耗費(fèi)大量財(cái)政資金統(tǒng)一商鋪招牌、墻面修復(fù)、建造牌樓等“面子工程”，甚至在負(fù)債累累的情況下繼續(xù)借債專門用于“創(chuàng)城”。七是搞“精致”黨務(wù)，黨校培訓(xùn)追求“低調(diào)奢華有內(nèi)涵”，建設(shè)豪華黨校和占地大、投資多、使用率低的“黨建公園長廊”，以黨建為擋箭牌搞展廳、刷標(biāo)語、做牌匾、上馬基建類設(shè)施，紅色教育活動(dòng)在吃喝住行方面追求奢侈享受。八是斥巨資大建城市規(guī)劃館、城市展覽館、智慧城市館等展覽設(shè)施，使用率低、維護(hù)成本高，甚至淪為“半拉子工程”。

中央黨校（國家行政學(xué)院）學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)社、黨的建設(shè)教研部、機(jī)關(guān)黨委聯(lián)合出品

策劃：王益民、祝靈君、何忠國

監(jiān)制：李 瑩

主編：李軍輝

責(zé)編：郭麗娟

校對(duì)：孫 宇、朱云利

來源：中央黨校（國家行政學(xué)院）網(wǎng)